对省政协提出的重要意见和建议，省人民政府及决策承办单位应当认真采纳、积极反馈。

因此，对于现行宪法中的宗教条款，我们可以对其进行宪法释义学层面的规范分析、结构分析，还有必要了解新中国成立以来我国在宗教信仰自由保障、宗教与政治、教育关系处理、宗教事务管理等宗教工作的历史制度变迁，即在新中国宗教工作的历史脉络中理解现行宪法的宗教条款。另外，遍布西藏各地数以千数的格鲁派寺院都有自己的行政军事职能，大型的寺院除有僧人武装、执法机构，还可以直接委任宗本，政府的命令得不到寺院认可就难以执行，在不通某些情况下，寺院甚至会动用武力胁迫政府按自己的意志行事[18]。

在政教合一的旧西藏，格鲁派的寺院绝不是单纯的宗教场所，而是一个具有行政、民政、军事、司法、经济管理职能的独特的政府机构[19]，这种政教合一的程度，可以说远远超过大革命前法国的天主教会权力，而近似于欧洲中世纪的神权统治，对西藏社会发展起到严重的阻碍作用。[26] 江泽民：《高度重视民族工作和宗教工作》（1993年11月7日）。同时，人类社会发展历史中，宗教与政治、教育的关系也呈现出错综复杂的样态，也不乏宗教过度干涉政治、教育甚至政教合一体制而对宗教信仰自由本身的行使造成损害的惨痛教训。同时，天津、上海等多地破获外籍传教士以恐怖手段危害爱国教徒、破获天主教革新运动，甚至是利用天主教进行间谍特务活动的案件。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动的规定。

如在抗日战争期间，罗马教廷即与日本帝国主义勾结，公然承认伪满洲国，甚至要求中国天主教徒对日本帝国主义者的侵略行径持超然中立的态度，罗马教廷与日本建交也早于和当时的中华民国政府建交。[14] 如习仲勋同志在1983年《中国伊斯兰教协会成立三十周年庆祝会上的讲话》中，就明确强调，我国的伊斯兰教界要加强同各国伊斯兰教界人士的相互访问和友好往来，开展宗教学术文化交流。[65] 参加《担保法》第37条。

[23]通过某种与B的利益相对的方式影响B的时候，我们就说A对B运用了权力。[53] 前引[25]，周其仁书，第7页。1958年12月，中共中央通过《关于人民公社若干问题的决定》，指出人民公社变为政社合一的组织，[20]公社和县级政府对土地可以无偿调拨和调整，农民丧失全部的土地所有权，土地的隐形国有化[21]历程开启。土地属于集体所有曾经作为国有化的减震器，变革了土地私有制度，今天，仍然可以作为制度的缓冲区：一方面，不冲击宪法文本确立的公有制，以维持合宪的底线。

[3]今天，集体土地征收制度改革如火如荼，集体土地入市数度试水，提高征收补偿款的呼声甚嚣尘上。See Michael. Heller，The Tragedy of the Anti-commons：Property in the Transition from Marx to Markets，Harvard Law Review，Vol. 111，No. 3，（1998），pp. 621-688. [40] 谭晓玲：《必须发展壮大农村新型的集体经济——镇远县羊评镇的调查与思考》，载《贵州社会科学》199 年第10期。

[23] 参见[英]罗素：《权力论》，吴友三译，商务印书馆2012年版，第21页。See Serkin Christopher，The Meaning of Value：Assessing Just Compensation for Regulatory Takings，Northwestern University Law Review（2005），Vol. 99:677. [48] 杨俊峰：《过度强调耕地保护是刻舟求剑》，载《第一财经日报》2011年6月29日第7版。[84] 秦晖：《农民地权六论》，载《社会科学论坛（学术评论卷）》2007年第5期。《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》第35条提出，应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点，……同时，应恢复和增加纺织业及其他有利于国计民生的轻工业的生产，以供应人民日常消费的需要。

这意味着，农户放弃土地承包经营权不以获得相应的对价为条件，不是交易，而是以进入新的社会保障体系为条件。这些学者犯了一个前提性的错误，中国《宪法》文本中的土地集体所有并不当让是一项基本权利。依照《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定，集体所有的土地大体上包括：农业用地、建设用地和荒地。2007年，《物权法》进一步肯定宅基地使用权，但规定不得抵押。

宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。[79] 兰斯•E.•戴维斯、道格拉斯•C. 诺思：《制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，格致出版社2014年版，第185页以下。

尽管农民土地所有制更接近一个政治经济学概念，但经过《土地改革法》第30条的演绎，农民土地所有权的制度构造已然成型：土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权力，这就是经由法定后的物权。与土地集体所有对抗的是土地私有，后者是前者要消灭的对象。

[37] 1982年《宪法》第6条。《共同纲领》第3条规定，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。[85]集体曾经是国家与农民之间的缓冲带，当下正变为群体性事件的多发场域。第二阶段，国家经由权利缺损，防止土地集体所有包含的权利倾向瓦解该概念的目标功能，土地集体所有渐变为国家政策。[18] [荷]何•皮特：《谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社2014年版，第25页。财产权的变革可能导致革命，英国《大宪章》的起因不外是一场有关财产争夺的俗务。

结合制度的前后逻辑，禁止农民抵押承包经营权的原因应该是防止土地用途被改变。改革开放以来，国家对集体土地的用途管制从未松动，且日益细密。

莫纪宏教授对政策的理解与此类似，基本权利是指规范国家整体发展的基本方向和基本原则，它是国家施政的基础和根本。[81] 有学者力图将土地集体所有与罗马法前期的氏族集体所有土地制度关联，但该学者同时认为，中国的土地集体所有与罗马法前期的氏族集体所有土地存在很多根本性的差别。

阮兴文：《权利正义论视角下土地财产权宪法条款之解构》，载《法治研究》2013年第1期。相对于农业用地，国家队自留地的管制更为宽松，建立在自留地上的权利也更加完整。

随着土地集体所有范围的扩大，政府政治改造的动机愈发强烈，获得的资源也越来越多，更加速了作为国家权力的土地集体所有的形成。参见韩松：《论成员集体与集体成员——集体所有权的主体》，载《法学》2005年第8期。土地改革运动打碎了地主豪绅阶层，使得国家权力可以长驱直入农村和农民生活。土地属于集体所有就是为了保证农村土地发挥政策性功能，在公地悲剧和反公地悲剧之间妥协的产物。

[77]中国是一个农村人口占多数的国家，如果将有效统治理解为日常政治话语中的和谐，那么，土地、农民、土地与农民的关系就是我们不得不关注的实践命题：没有哪一个社会集团会比拥有土地的农民更加保守，也没有哪一个社会集团会比田地甚少或者缴纳过高地组的农民更为革命。[10] 《关于农业生产互助合作的决议（草案）》第3条。

[15] 1955年7月31日，毛泽东发表《关于农业合作化问题》的报告，对农业合作化的速度提出更高的要求，农业合作高级社渐次建立，数量急剧膨胀。参见周其仁：《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》（增订），北京大学出版社2004年版，第7页。

[63] 中华人民共和国主席令第四十六号《全国人民代表大会常务委员会关于废止中华人民共和国农业税条例的决定》。荒地承担的社会保障功能较少，权能较为充分。

[64] 2007年《物权法》将承包经营权定性为用益物权，第一条关于立法目的的表述中，强调发挥物的效用，标志着土地集体所有的财产属性强化。[22] 参见1956年第一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第11条。[80] [美]本杰明•卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1998年版，第33页。中国革命的胜利走了一条农村包围城市的道路，中国共产党的政治承诺和政治理想之间存在着某种紧张关系：耕者有其田要求的是土地私有，而社会主义、共产主义建设要求土地公有。

参见李妙凡：《北京首宗集体建设用地入市 全国试点区县陆续展开》，载《北京日报》2015年12月13日，第3版。通过分析建立在集体土地上的各项权利，可以发现，土地集体所有不仅不再是与集体经济组织成员权利对峙的概念，在集体与国家的关系维度上，土地集体所有正在体现出其私的一面。

[60] 有学者注意到了农村土地集体所有要处理的两重关系，主张农村土地集体所有包含两个关系维度，对内的关系维度和对外的关系维度，对内的关系维度指集体和农民的关系，对外的关系维度指集体和国家的关系，这与作者过去观察到的角度一致。[52] 土地虽然集体所有，但集体却不能利用土地追求自己及成员最佳的经济利益，集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私有产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。

[87] 参见赵小军：《对土地私有化之批判——兼论农村土地的社会保障功能》，载《河北法学》2007年第1期。我国将长期处于社会主义初级阶段，是对中国局势的基本判断。